知名网友严建设（左二）、西安老方（左一）在品尝香喷喷的“翠草碧叶”大米饭

   　核心提示：探讨我国农业补贴和农产品价格政策改革，实际上就是如何建立我国的农业支持制度。

　　探讨我国农业补贴和农产品价格政策改革，实际上就是如何建立我国的农业支持制度。农业支持制度的核心就是确定怎样的农业支持水平及其结构。我们提出的总体设想是：在中央财政预算约束下和世贸组织承诺许可的范围内，着力优化农业支持结构，保护并提高重要农产品生产能力，兼顾农业多功能性目标。

　　■综观当今世界，农业支持制度往往是现代化国家农业政策的核心。进入新世纪后，中央将“三农”工作置于重中之重，确立了多予少取放活的基本方针，并逐步地建立起我国农业支持制度.

　　■我国的农业支持制度与保护制度往往是联系在一起的。十八大以来，如何完善我国农业支持保护制度，受到中央高度重视。十八届三中全会提出要“健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度”2014年中央1号文件提出要强化农业支持保护制度。

　　■2015年中央1号文件指出：“增加农民收入，必须健全国家对农业的支持保护体系”。那么，我国农业支持制度的现状如何？未来改革创新方向怎样？值得探讨。

　　我国现有农业支持制度

　　自2004年以来，我国逐步地建立起农业补贴制度和农产品价格支持制度。以土地承包者收入支持为主的粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴，近年来中央财政支出都超过千亿元。以小麦和稻谷最低收购价和玉米临时收储政策的价格支持政策，自2006年以来每年在粮食主产区都要实施。我国农业政策性保险等金融支持政策也在粮食主产区试点推广。

　　我国现有的以财政直接补贴和粮油价格支持政策具有广泛的积极意义。从预期产出效果来看，实现了粮食生产十一连增，基本保持了我国粮食等大宗农产品市场的稳定运行；增加了粮农等相关主体的收益，有效地遏制粮食生产比较效益下滑的态势，产生了收入分配均等化效应。

　　但是，我国现有的以财政直接补贴和粮油价格支持政策也有很多弊端并带来了一些不良后果。财政直接补贴基本上以承包地或者计税面积发放，而土地流转越来越普遍的情况下实际种粮的农民无法获得补贴，粮食托市收购花费了大量财政资源。更为严重的是，粮食托市收购等政策严重扭曲了市场价格，使国内价格明显高于国际市场价格，导致粮食国内库存居高不下的同时进口规模不断地扩大。

　　针对我国现有的农业支持制度弊端及其所带来的不良效应，社会上出现了各种观点。一种典型的代表观点认为应该彻底放弃我国农业补贴与农产品价格等支持制度，只让市场在农业资源配置中起唯一的决定性作用，而不需要政府在农业发展中发挥作用。另一种有代表性的观点认为应该彻底放弃农产品价格支持政策，并将现有的多项补贴合并成一种以确权登记颁证的承包地为计发依据的收入补贴。当然，更多人的观点是希望改革完善我国农业支持制度。

　　十八届三中全会确实提出了让市场在资源配置中起决定性作用的我国经济体制改革方向，但这不应该成为彻底放弃我国农业补贴与农产品价格等支持制度的理由。更好地发挥政府作用，同样也是十八届三中全会确定的我国经济体制改革的重要方向。各国实践证明，我国改革以来不同农产品市场化改革的实践也表明，自由放任的农产品市场无法克服剧烈波动的根本属性，无法解决小生产与大市场的矛盾。小宗农产品市场剧烈波动，通过弹性调节和替代作用实现供求平衡，虽然对经济社会产生一些不利影响，但不至于影响全局和大局，而粮食等大宗农产品市场剧烈波动，无论是对生产者，还是对消费者，其不利影响都会超出经济社会稳定所能承受的，短期内弹性调节和替代作用十分有限，政府必须设法发挥好农业支持制度的作用以促进粮食等重要农产品市场健康稳定运行。

　　针对2014年我国棉花和大豆目标价格改革实践中遭遇计发差价补贴的操作成本过高和难度过大等问题，提出我国农业支持制度改革应该让支持措施的实际操作简单易行。这一思路有一定的合理性。但是，农业支持制度改革是否就是让承包地作为唯一的计发财政补贴的依据？这必须要充分考虑我国农业支持制度的目的性及其选择支持措施对预期目标的实现程度。农业支持措施选择按承包地作为唯一的计发财政补贴的依据，操作确实简单易行，也符合公共政策的公正性要求，有很多优点，但是这种农业支持政策措施势必会对粮食生产能力提高、新型农业生产经营主体培育和农业成本节约产生负面影响。以承包地作为补贴唯一的计发依据的农业支持制度在很大程度上难以实现政策目标。

　　创建我国新型农业支持制度的总体设想

　　探讨我国农业补贴和农产品价格政策改革，实际上就是如何建立我国的农业支持制度。农业支持制度的核心就是确定怎样的农业支持水平及其结构。我们提出的总体设想是：在中央财政预算约束下和世贸组织承诺许可的范围内，着力优化农业支持结构，保护并提高重要农产品生产能力，兼顾农业多功能性目标。具体来说，主要包括：

　　1。我国农业支持总量的确定

　　特定时期内的农业支持总量是固定的，还是可变的？或者简单地说，政府给予农业生产者发放的补贴或者实施政策性收储规模及其财政补贴的总预算事先封顶还是不封顶？这是改革创新我国农业支持制度必须面临的选择。

　　一般来说，世界多数国家或者经济体实施农业支持政策都是事先有预算约束的。欧盟在2013年12月通过的2014年到2020年期间新的共同农业政策，提出从2015年到2020年农业支持总预算为2011年价格计算的3630亿美元.

　　从我国农业补贴的早期实践来看，我国创设农业生产资料综合补贴时对预算是不封顶的，按照动态调整和只增不减的原则根据化肥和柴油等生产资料市场价格上涨情况来确定补贴规模。但是，近年来我国农业生产资料综合补贴规模相对稳定，出现预算封顶的趋势。我国粮食直补规模从创立初期就是相对固定的，近年来我国粮食直补规模更是固定在151亿元的水平。

　　据了解，2014年我国棉花目标价格改革方案设计初期，在停止给予棉花临时收储政策执行主体补贴的同时，按照棉花目标价格水平与棉农实际销售价格水平的差价补贴，中央财政支出规模原来设想是不封顶的。结果怎么样呢？从国家层面来看，临时收储带来的仓储规模过大没有解决、财政的实际支出大幅度地超出预算。新疆试点地区抱怨一些农民棉花生产的差价补贴没有被承认，给予农民发放的差价补贴被摊薄。

　　随着我国财政预算制度的不断建立，也考虑到不封顶的财政支持农业可能会引发中央与地方之间矛盾，当然，我国在加入世界贸易组织时已经承诺了我国农业支持水平的上限，未来我国农业支持总量，或者说财政给予农业支持总量的必然选择是相对固定的。

　　之所以说财政所能给予的农业支持总量是相对固定的，是因为农业支持方式中有些财政支出无法绝对固定。我国实施粮食托市收购政策是实行预案制度的，预案是否启动，在多大范围内启动，事先都存在着不确定性。基于这样的考虑，财政给予农业支持的每年预算规模可以相对固定，但需要根据当年的实际情况灵活调整，不妨设立一种基金。如为了保障国家粮食安全，设立主要农产品生产能力保障基金，并优先用于粮食生产能力保障。

　　2。建立农业支持政策的分层执行体系和监督体系

　　从财政预算到受益目标主体必须设计出相应的路径及其方法。我国农业支持政策执行主体或者实施主体如何确定？这也是农业支持制度的核心问题。我国现有的农业支持政策执行主体或者实施主体以中央指定为主，非指定主体参与困难。中央确立的粮食直补等财政直接补贴以各地财政部门为主导实施。中储粮基本上成为粮食收储政策执行的唯一主体。这种唯一由中央指定农业支持政策执行主体的做法，有利有弊，最大弊端是严重压抑各地相适宜的农业支持方式创新的积极性。

　　我们的设想是：中央财政将财政总预算确定之后，充分考虑农业发展目标及其各省份农业发展定位之后，按照多种参数再将总预算分配到各个省份，由各省份或者相关中央直属管理部门按照优化农业支持结构选择各地适宜的农业支持方式。每个省份可以参照或者根据中央提出的农业支持量分配原则向下一级政府分配财政给予的农业支持资金。依此类推，最终将财政支持农业的预算支出计发到目标受益者。

　　目标价格改革的做法总体上是中央相关主管部门大包大揽。国家发改委确定目标价格水平，财政部按照差价给予拨款。这种做法让相对参与主体感觉到，虽然模糊但仍可意会，目标价格就是由“财政部”直接给予农民发放差价补贴。结果是什么呢？实施主体和受益主体共同应对不封顶的中央财政。

　　因此，我们认为我国农业支持制度改革创新的总体设想应是：从中央实施的农业支持政策考虑，应根据国家对各地农业的定位及其实际情况，建立相应的农业支持制度，以实施区域性农业支持政策。

　　地方或者国家粮食局可以探索不同的农业支持方式，而国家发展改革委和财政部对不同省份或者部门的农业支持政策进行监督，出现问题及时督促纠偏。

　　3。优化农业支持结构

　　从世界各国支持农业手段来看，大致可以分为财政直接补贴方式、价格支持方式和金融支持方式。有的国家在特定时期可能选择某种独立的方式支持农业，也有的国家在特定时期选择某几种方式组合起来支持农业。不同农业支持手段或者方式各有不同的利弊，没有完美无缺的支持手段或者方式可供选择。

　　我们这里的财政直接补贴是指由财政部门通过转移支付的方式直接将补贴款发给目标受益者。在我国农业支持政策中，粮食直补、农业生产资料综合补贴等都属于典型的财政直接补贴方式。我国于2014年启动改革试点的棉花和大豆目标价格制度，本质上是将价格支持手段改变为财政直接补贴。

　　农产品价格支持也是世界各国普遍采用的方式。我国实施的小麦和稻谷最低收购价政策和玉米等的临时收储政策，就是典型的农产品价格支持方式。实施农产品价格支持政策，往往需要农业保护政策相配套，如进口配额管理。

　　由于财政直接补贴和价格支持政策自身的缺点及其不良效应，一些国家越来越重视探索金融支持手段或者方式。美国多年对农产品发放政策性营销贷款，2014年农业法提出了农业价格保险支持方式。

　　近些年来，世界主要国家都在探索尽可能小地扭曲生产和市场的农业支持政策。我国也在着力探索新型的农业支持制度，实施更加有效的农业支持政策。我国地域广阔，各地差异大，希望单一且在各地都有效的农业支持方式，可能也不符合实际。任何以某种农业支持手段或者方式取代另一种农业支持手段或者方式，可能都是徒劳的。因此，我们认为应优化农业支持结构，组合运用财政直接补贴、收购价格支持和金融支农等手段实现农业发展多重目标。

　　组合农业支持方式，是靠顶层设计，还是靠实施主体或者受益主体探索与创新？我们认为，顶层设计可以提供组织农业支持手段或者方式的总体思路和原则，但实际的组合需要地方和基层探索与创新。广西将最低收购价政策与粮食直补政策有机组合起来，并配套合同订购等措施，不是顶层设计的制度，而是地方和基层积极探索而建立起来的制度。（来源：中国投资咨询网）